摘要:我国仍处于社会主义转型时期,人们日常的社会活动中无处不见行政权力的影子,正因为此,行政权力在运行中也出现了一系列问题。为了解决这些问题,我们必须首先意识到这些问题的存在极其根源,并且通过对权力的种种制约、规范和监督机制,使权力的行使回归正轨。
关键词:行政权力 制约 必要性 路径
行政权力是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力。随着我国经济的高速增长及改革开放的逐步深入,行政权力在其运行的过程中行政权力异化、行政权力失范及行政权力腐败等问题日益暴露出来,在某些领域还十分严重。这就意味着,行政权力的行使还缺乏有效的制约和监督。不受制约的权力必然导致腐败,加强权力制约是防止腐败的根本途径。因此,深入总结社会主义市场经济下行政权力运行存在的问题,探讨权力制约的规律和经验及权力制约机制的路径选择有着重要的现实意义。
一、当前我国进行行政权力制约的必要性分析
处于社会主义转型阶段的中国,行政权力在人们社会生活的各个方面都扮演着重要的角色,从而产生了一些问题,这些问题如果不解决,权力将得不到控制和制约,那么腐败就会愈演愈烈,最终损害人民的根本利益。因而,这些问题的出现也就是进行权力制约的必要性,在此做出分析。
(一)行政权力的高度垄断性和广泛的渗透性
公民的社会生活与行政权力的关系,相对于和立法、司法权力而言,具有更多的联系,行政权力的行使随着社会生活的丰富及由此衍伸出来的对行政权力的需求而日益具有高度的垄断性。这一方面变现为,政府在在社会生活中的社会管理职能日益全面和强大以及政府对社会运行主导性的增强;另一方面,更多地却出现政府管理的行为过多,大量介入社会事务以至于产生越权、侵权。尤其是在社会主义经济从计划向市场的转变过程中,由于市场本身的缺陷产生市场失灵,政府这只“看得见的手”发挥了重大的作用,这就为一些不法官员提供了以权谋私的契机,出现了诸如“乱收费”、“强行摊派”以及利用行政权力在政府采购和工程承包中谋取私利的行为。
行政权力渗透地越深,延伸地越广泛,垄断地越彻底,就越容易为滋生腐败提供温床,必须强有力地撤出权力,将属于企业和社会的权力归还,使行政权力仅仅作为管理和服务的实体而存在。
(二)行政权力的流失和异化
行政权力的运作过程同时也是社会利益分配的过程,行政人员在进行公共社会利益分配的同时,也在进行着自身利益的分配,这二者之间有时会产生矛盾。长久以来,我国实行的是权力高度集中的机制,这就为以权谋私的行为提供了制度基础,行政人员有可能在行政权力运行过程中利用职权便利为自己谋求利益,为企业提供“租金”;而市场上的经济主体同时也是竞争主体,为了在竞争中处于优势地位往往去联系行政权力,向政府“寻租”。这就诱使行政工作人员在利益面前,公私不分,为了一己私利,使公共权力背离权力的目的和运作方向而大量流失,人民给予的权力却使人民的根本利益受到践踏,丧失了行政权力原本的意义。
行政权力在运行中不仅存在流失的现象,还存在着整体上的异化。不仅中央权力出现异化现象、产生腐败,地方行政权力在运行中也出现了这样那样的异化问题。公共权力“部门化”,一些政府部门权力行为表现出明显的“自我性”,公共权力成了部门独断的权力,例如信息资源的政府垄断现象。权力部门“利益化”。一些地方和部门权力行为有着强烈的利益导向性,借执法之名,或行保护违法之实,或挖空心思“设租”,以非法利益供养执法队伍,形成执法与违法相互依存的黑色“执法产业”,例如某些地方企业和政府之间部分的组织费用等。部门利益“法制化”。一些部门在协助国家制定有关法律草案时,往往打着维护国家利益、强化行业管理的旗号,为部门的权力和利益“跑马圈地”,提出偏向于自己的条款,意图通过立法的形式将部门利益合法化。公共权力“家族化”。一些官员身在政府部门心在“私”,利用手中职权的便利为自己家族的成员大开绿灯,极大损害了国家的利益。这些都是异化的表现。
(三)行政权力运行中的权责不明
在日常的政治生活中,我们很容易能够发现,中国对行政权力的规定,更多的在于权力的行使,却在一定程度上忽视了权力背后的责任。无论行政权力放大到何种地步,其仍要承担责任。现实是,一方面行政工作人员责任意识薄弱,在行政决策和行政执行过程中都无法做到权责统一;另一方面责任追究制度落后,在责任追究实践方面也存在着避重就轻和不同主体不同对待的现象。这种权责不明、权责不统一的现象对行政权力的制约起着极大阻碍。
二、行政权力出现问题的原因分析
行政权力的滥用是由包括政治、经济、文化、社会等在内的综合因素导致的,这里主要从现当代中国行政权力运行的特点的角度进行分析。
(一)行政权力的过度集中、过度干预
行政权力自古以来就有过度集中的倾向,在当代更多表现为某些行政管理岗位和部门的权力过于集中,尤其是出现权力集中于“一把手”的趋势,使得权力配置结构失衡,这从行政管理自身和权力配置、利益分配等多方面来考虑都是不合理的。
我国的行政权力由于经济社会发展的需要,已经扩展到人们生活的方方面面,特别是行政权力对微观经济生活的干预已经越来越明显,这就使得权力在经济领域产生腐败成为了可能。尤其是在现在的社会转型时期,由于政府职能转变不到位,政府行为和企业行为,经济领域、政治领域和社会领域往往混淆不清,政府权力的行使缺乏规范和制约,行政权力部门更有可能借助权力对经济领域过度干预,这种干预对行政权力本身和市场经济都是不利的。
(二)权责不统一、权力与利益挂钩
长期以来,许多行政机关存在重权力、轻责任,注重行使权力,忽视责任追究,权责配置不对等,权力与责任相分离等问题,这就让行政权力在行使过程中没有制约或者制约力度不够,易于产生权力滥用和腐败问题。
进入市场经济以后,建立与市场经济相适应的管理体制是一个渐进的过程,客观上存在着各行政单位收入待遇高低不一、由于财政紧张,实行财政拨款留有缺口及鼓励增收等问题。这就使得利用行政执法权乱收费和罚款来搞创收,利用审批权从事有偿服务,利用财政分配管理权挪用摊派等行政权力滥用现象比比皆是。这种权力与利益挂钩的行为,成为产生不正之风和腐败的温床。
(三)行政问责、行政法治的滞后
由于权责不一致,在行政决策出现失误或者错误,行政执行出现偏差的时候,行政问责不能起到预防和惩罚的作用。
另外,制度不健全也是其中一个原因,法律只能起到事后追究责任的作用。我国目前仍处于经济体制转轨时期,经济行为的多样化与行政法制的相对滞后使那些为政不廉者有了可乘之机。一方面,由于现行的行政法在制定程序上存在着先天的缺陷,现行的行政法立法体系不健全。现实中,政府职能部门在其相关的立法工作中扮演了重要角色,往往是一些部门自己制定政策自己执行。这种立法程序为行政部门利益合法化创造了条件,也为行政权力的腐败埋下了种子;另一方面,行政法对行政程序、行政行为规则缺乏统一的规范性、制约性的规定。行政权力的行使往往陷入“暗箱操作”,不公开、不公正,造成当前政府行为不规范、人治因素多、随意性大的现状。
三、行政权力制约的路径分析
治理行政权力腐败的核心是制约行政权力,用各种权力控制机制、规范机制、权力制约与监督机制及权力责任机制规范行政权力,为其权力行使设定合理的界限,对权力行使者形成特定的限制和约束,从而最大限度地遏制和防止行政权力的滥用。
(一)权力控制机制
对于我国行政权力的控制机制的建立,首先要加速完成政府职能的转变,其次要以行政审批制度改革为切入点进行行政决策权力制约机制,从而进行权力约束机制的配套改革。
政府要迅速从不属于其职权范围内的各领域退出来,真正将不该政府管的事情交给社会中介组织,减少不必要的行政审批,发挥政府的社会管理的专门作用。
加强行政决策权力制约机制的建设要求将决策和执行分离开来,合理划分决策机构和执行机构的职责权限,并在二者之间建立起监督制衡的关系,避免以往的由于利益瓜葛而导致的决策、执行机构混乱。
(二)权力规范机制
行政权力行使必须依照正当程序,做到平等、公开、公正的原则。因此,必须建立一套系统而严密的办事制度并且向社会公开,从而使行政权力进一步规范。
除公开之外,权力的行使还需要建立良好的运行机制,通过将一系列包括审批、审核等事项集中起来办理,从而构建“一站式服务”,提高行政权力行使的效率。
总之,权力规范机制的建设最终要把行政权力放在一个高效率且具有监督力量的机制下去运行。
(三)权力监督机制
我国现有的权力监督机制已经初步形成的系统,有层级监督、内外监督、专项监督等多种形式,但效果并不乐观,时常有监督不力导致的行政权力滥用现象发生。因此,我们要看清监督不利的原因在于监督与被监督方的利益挂钩,重新理清监督机制。要做到:
一方面,增强内部监督的独立性。独立性是监督起效的根本,如果缺乏必要的独立性,在利益上就会出现一定程度上受制于被监督者。
另一方面,监督的独立性不是绝对的,是指内部监督的独立性。行政权力内外部监督的结合也是监督机制生效的另一重要因素。内外监督相互配合、舆论监督与政府处理相结合、社会组织监督与政府回应相结合,这才是构建科学合理的监督机制的重要途径。
(四)权力责任机制
我国长期以来的习惯导致行政权力在行使过程中承担的责任远少于其权力,这种不对等也成为了权力被滥用的一个因素。因此,要做到:
一方面,建立行政决策的责任机制,通过对该做什么而没做或不该做什么而做了的行为进行问责,来约束行政权力的行使;
另一方面,对行政权力行使中发生的错误,进行责任追究,并建立相关的法律法规,将问责细化,这不论对于行政权力的规范还是行使效率的提高都是有利的。
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